Joko nyt tulisi valmista? – Virkamiehen arvio yli 12 vuotta kestäneiden sote-valmistelujen karikoista: "Poliittinen ohjaus on yltänyt jopa pykälätasolle"

Perustuslakivaliokunta pyrkii saamaan sote-lausuntonsa valmiiksi tänään maanantaina. Lausunnossa on kyse siitä, ovatko sote-esitykset sopusoinnussa perustuslain kanssa vai onko niihin tehtävä vielä muutoksia. Uudistuksen käsittelyllä on kiire, sillä eduskunnan istuntotauon on määrä alkaa jo ensi kuun puolivälissä kevään eduskuntavaalien vuoksi.

Valiokunnan kokous alkaa kello 12 ja sen odotetaan kestävän mahdollisesti pitkälle iltaan. Mahdollisena pidetään sitäkin, että työ jatkuu vielä tiistaina.

Sote-uudistus on ollut vaikeuksissa juuri perustuslaillisten ongelmien takia. Missään vaiheessa sosiaali- ja terveydenhuollon rakenteiden uudistaminen ei ole ollut helppoa. Sen osoittaa sote-uudistusten 12 vuoden historia.

Kaikkien hankkeiden valmistelussa keskeisesti mukana ollut valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osaston hallitusneuvos Auli Valli-Lintu sanoo, että poliitikkojen ohjaus on sotkenut lain kirjoittamista kaikissa käänteissä.

– Sote-uudistushankkeissa normaali lainkirjoitus on ollut lähes mahdotonta ja poliittinen ohjaus on yltänyt jopa pykälätasolle. Valmistelemattomat etukäteislinjaukset ovat johtaneet valmistelussa jatkuviin uusiin linjauksiin ja jopa eduskunnassa olevien esitysten takaisinvetoihin, hän sanoo.

Poliittisesta lainkirjoituksesta Valli-Lintu nostaa esimerkiksi Paras-lain. Se kirjoitettiin silloisen kuntaministeri Hannes Mannisen (kesk.) ja valtiovarainministeri Eero Heinäluoman (sd) poliittisen kompromissin pohjalta puitelakina.

– Siinä heitettiin pallo kunnille ja katsottiin, kuinka moni noudattaa velvoitetta. Puitelaki antoi suunnan, mutta ei varauduttu siihen, että entä jos kaikki kunnat eivät sitä noudata.

Niinpä sitten puitelakia jouduttiin täydentämään seuraavan hallituksen aikana ns. perälautaesityksellä, jonka toimeenpano jäi kesken Kataisen hallituksen toisenlaisten linjauksien vuoksi. Kataisen kuntarakenneuudistus selvitysvelvollisuuksineen jäi myös kesken Sipilän hallituksen maakuntalinjauksien vuoksi.

Valli-Lintu on ollut keskeisessä virkamiesroolissa Paras-hankkeessa, Jyrki Kataisen (kok) ja Alexander Stubbin (kok) hallitusten kuntauudistushankkeessa sekä osallistunut myös Juha Sipilän (kesk) hallituksen sote- ja maakuntauudistukseen. Hän on kirjoittanut uudistushankkeista myös raportin, jossa analysoi varsin suorasukaisesti epäonnistumisten syitä.

Asia, jota Valli-Lintu kritisoi, on valtava kiire. Se on näkynyt myös nykyisen hallituksen sote-valmistelussa.

– Jos olisi alun perin uskottu virkamiesten aikataulua, että uudistusta ei voida hallitusti toteuttaa kuin vasta vuonna 2020, olisimme ehtineet välttää monet lainvalmistelukarikot, sanoo Valli-Lintu.

Suuritöisin on ollut valinnanvapauslain valmistelu. Sen osalta ei ollut juuri mitään vanhaa lainvalmistelua, jota olisi voinut käyttää hyväksi, vaan työ alkoi niin sanotusti lähes nollasta.

– Neljä vuotta on lyhyt aika lainsäädännön valmistelussa, puhumattakaan täytäntöönpanosta, Valli-Lintu sanoo.

Millaisia vaiheita sosiaali- ja terveydenhuollon uudistamisen 12 vuoden historia sisältää? Kun nykyisen sote-uudistuksen eteneminen kompuroi, päästäisiinkö aiemmasta oppimalla maaliin saakka?

Helmikuussa vuonna 2005 pääministeri Matti Vanhasen (kesk) hallitus piti politiikkariiheksi kutsumaansa puolivälikokousta.

Alue- ja kuntaministeri Hannes Manninen (kesk) oli kirjoittanut muistion, jonka hän esitteli riihessä ensi kertaa. Siitä ei tiennyt kuin puoluetoveri Liisa Hyssälä (kesk).

Muistion ydinsanoma oli, että kuntien sote-kulujen jatkuva kasvu ei voi jatkua. Jotain oli tehtävä. Tarvittiin laajemmat kuin yhden kunnan hartiat.

Vaikka asiasta oli puhuttu vuosia, esitys tuli yllätyksenä hallituskumppaneille.

Manninen muistelee, että aika helposti asiassa päästiin kuitenkin eteenpäin. Se jäi Mannisen ja demareiden ministerikierrätyksen vuoksi valtiovarainministeriksi nousseen Eero Heinäluoman keskenään paimentamaksi. He myös sopivat uudistuksen keskeisen sisällön.

Poliittinen tuki tuli hallituspuolueiden halusta toteuttaa uudistus. Mutta ei se silti helppoa ollut.

– Monta kertaa asia oli veitsen terällä. Vielä siinäkin vaiheessa, kun lakiesitystä annettiin eduskunnalle, Manninen sanoo Lännen Medialle.

Viimeisissä viilauksissa keskustan ja demarien valtiosihteerit ryhtyivät kinaamaan. Manninen lähti neuvotteluista ja sanoi odottavansa seuraavaan aamuun saakka. Sopu syntyi vastuuministereiden kesken.

Mannisen mielestä onnistumisen keskeinen syy oli, ettei yritetty haukata liian suurta palaa kerralla. Mitä suurempi uudistus, sitä monimutkaisempi ja sitä enemmän eturyhmiä, joilla on omat intressit valvottavanaan.

– Vallankumouksen tekeminen ei ole helppoa. Jos vihollisia tulee liikaa, ei enää pärjää, sanoo Hannes Manninen.

Paras-hankkeen kakkosvaiheen perälautamalli kaatui, kun sen käsittely keskeytyi eduskunnassa vaalien vuoksi. Perälautamallilla olisi pakotettu uudistukseen haluttomat kunnat neuvottelemaan yhteistyöstä sote-asioissa.

– Vaikka tavoitteena ei ollut kuntien yhdistäminen, Paras-hankkeen seurauksena tapahtui vuosikausiin suurin kuntien lukumäärän väheneminen. Se oli aika hyvä saavutus, sanoo Manninen.

Poliittista ohjausta on tehty sote-uudistusten yhteydessä aina. Välillä sitä ovat tehneet hallituspuolueet, välillä mukana on ollut myös oppositio. Laaja parlamentaarinen tuki ei ole kuitenkaan takuu siitä, että maaliin päästäisiin.

Tästä on hyvä esimerkki on Jyrki Kataisen hallituksen tavoittelema kuntien määrän vähentäminen, jonka kyljessä kulki sote-palvelujen siirtäminen yhden kunnan harteilta keskuskuntavetoiseksi.

Toisen päähallituspuolueen, demarien pääneuvottelijana uudistuksessa toiminut Jouni Backman (sd) sanoo, että viime kädessä uudistuksessa törmättiin perustuslain tulkintaan.

– Mihin suuntaan tahansa uudistuksessa edettiin, aina oli edessä tulkinta perustuslain vastaisuudesta. Siitä huolimatta, että asiasta oli laaja poliittinen yhteisymmärrys, Backman sanoo.

Sote-uudistusten valmistelua on aina leimannut myös kiire. Lain pykäliä on kirjoitettu nopeaan tahtiin, melkeinpä ylitöinä.

Backman sanoo, että kiire ei kuitenkaan ole ollut syy epäonnistumisiin. Aina käytetään tarjolla oleva aika, oli sitä vähän tai paljon. Jos tarjolla on puolen vuoden valmisteluaika, valmista alkaa tulla vasta loppuvaiheessa

Backman muistuttaa, että vuoden 1906 eduskuntauudistuksen liittyneet vaalilait päätettiin ja kirjoitettiin pykälineen parissa kuukaudessa.

– Kun nykyisin kymmenen vuotta suunnitellaan ja vatvotaan, eikä valmista tule, poliittisen päätöksenteon järjestelmässä on jotain vikaa, hän sanoo.