Alio 6.1.2002:
Voitto Helander: Kansanedustajat
lakiehdotusten esivalmistelijoiksi

Lehtikuva<br />Voitto Helander esittää Ruotsin esimerkin mukaista kansanedustajien tähänastista laajempaa osallistumista lakiehdotusten valmisteluun jo komiteavaiheessa.
Lehtikuva
Voitto Helander esittää Ruotsin esimerkin mukaista kansanedustajien tähänastista laajempaa osallistumista lakiehdotusten valmisteluun jo komiteavaiheessa.

Suomalaisen säädösvalmistelun laatutaso on yhä useammin joutunut julkisen keskustelun ja arviointien silmätikuksi. Toisinaan laatukritiikin virittäjänä on toiminut yksittäinen töppäys, jossa vahvistettu laki on edellyttänyt nopeaa korjausta. Paljon aiheellisempaa on kiinnittää huomiota siihen periaatteelliseen kritiikkiin, jota on suunnattu yleisesti lainvalmistelun tasoa kohtaan.

Viimeksi lainvalmistelun heikkoon laatuun puuttui eduskunnan pääsihteeri Seppo Tiitinen . Lehtihaastattelussa ( Kaleva 19.12.2001) hän pitää hallituksen lakiehdotusten tasoa kirjavana moitteiden kohdistuessa erityisesti tiettyjen ministeriöiden kehnoon valmistelutyöhön. Keskeisenä syynä valmistelun heikkotasoisuuteen Tiitinen mainitsee yleisen kiireen ohella sen, että lakien valmistelijoina toimii entistä enemmän nuoria virkamiehiä, joilta puuttuu juristin koulutus.

Esitetyllä kritiikillä on epäilemättä oikeutuksensa. Lakien esivalmistelun juristipainotteisuus ei kuitenkaan liene viime vuosikymmeninä vähentynyt, pikemminkin päinvastoin. Haastattelun yhteydessä viitattiin huonon virkamiesvalmistelun ääriesimerkkinä eduskunnan lähes uudelleen kirjoittamaan oikeudenkäymiskaarta koskevaan lakiehdotukseen. Se tuskin on valmisteltu muiden kuin juuri juristivirkamiesten toimesta.

Ongelmaa onkin syytä arvioida laaja-alaisemmin koko poliittis-hallinnollisen järjestelmän sisällä tapahtuneista rakenteellisista muutoksista lähtien.

Dramaattinen
rakennemuutos

Lakiehdotusten valmistelu tapahtuu normaalisti koko poliittis-hallinnollisen järjestelmän sisällä. Poliittista tasoa edustavien eduskunnan ja hallituksen lisäksi lainvalmisteluun osallistuu valtioneuvoston alainen virkamieskunta. Virkamieskunnan merkittävä aktivoituminen on muuttanut poliittisen ja hallintotason suhteita lainvalmistelussa jälkimmäisen hyväksi.

Noin kolmen viimeksi kuluneen vuosikymmenen aikana säädösvalmistelun organisoinnissa on tapahtunut ratkaiseva muutos. Useissa tapauksissa lähes pelkästään yhden ministeriön virkamiehistä koostuvat työryhmät ovat valmistelueliminä sivuuttaneet yhteiskuntapoliittiselta koostumukseltaan laajapohjaisemmat komiteat ja toimikunnat.

Valmistelun painopiste on siirtynyt olennaisessa määrin poliittiselta tasolta hallinnolliselle tasolle. Seurauksena on ollut erityisesti poliitikkojen jääminen syrjään lakien esivalmistelusta.

Tapahtunut muutos on merkinnyt säädösvalmistelun poliittisen ohjauksen heikkenemistä ja julkisen seurannan ohentumista. Se on ehkäissyt myös yhteiskuntapoliittisten vaihtoehtojen esilletuloa yksimieliseen lopputulokseen tähtäävien työryhmämietintöjen tieltä.

Muutamien parlamentaaristen komiteoiden käyttö ei ratkaisevasti muuta kuvaa etenkin kansanedustajien ohentuneesta kytkystä eduskunnan ulkopuolella tapahtuvaan lainvalmisteluun. Tosiasia on, että virkamiestyöryhmät valmistelevat yhä useammin säädöksiä, joihin sisältyy merkittäviä yhteiskuntapoliittisia ristiriitoja.

Tehokkuus vastaan
demokratia

Säädösvalmisteluun liittyvää tehtävien ja samalla vallankäytön siirtymää komiteoilta työryhmille ja yksittäisille virkamiehille on perusteltu ensisijassa tehokkuustekijöillä. Muutos lieneekin lisännyt lainvalmistelun tehokkuutta puhtaasti teknisessä, valmistelunopeutta korostavassa mielessä. Tehokkuus pohjautuu kuitenkin huomattavalta osaltaan siihen, että työryhmät ja yksittäiset virkamiehet pystyvät valmistelemaan asiaa suojassa "häiritsevältä" julkiselta keskustelulta ja kansalaisvaikutukselta.

Tapahtunutta lainvalmistelun rakennemuutosta ei voida pitää terveenä sen paremmin lainsäädännön kansalaislähtöisyyden, poliittisten vaihtoehtojen esille tuomisen kuin demokratian edellyttämän avoimuudenkaan kannalta. Kansalaiskeskustelulle ja yhteiskuntapoliittisten vaihtoehtojen punninnalle ei työryhmässä tai yksittäisen virkamiehen toimesta suoritettu valmistelu jätä lainkaan tilaa. On nurinkurista käydä keskustelua vaihtoehdoista vasta sen jälkeen, kun sisällölliset perusratkaisut on jo tehty.

Vallanhimoa vai
mukavuudenhalua?

Lainvalmisteluvallan siirtymistä komiteoilta työryhmille ja yksittäisille virkamiehille voidaan pitää merkkinä virkamiesten halusta käyttää yhä enemmän poliittista, arvottavaa valtaa. Selviä merkkejä tällaisista vallansiirtopyrkimyksistä onkin olemassa.

Yhtälailla on kuitenkin osoitettavissa esimerkkejä myös siitä, että poliitikot ovat olleet valmiita uskomaan virkamiehille tehtäviä, jotka sisältävät selviä poliittisia arvotuksia.

Valtasiirtymän taustalta pilkistää myös poliitikkojen kykenemättömyys ja mukavuudenhalu. Ministeriöiden virkamiesten tiedollinen ylivoima poliitikkoihin nähden on selvä. Poliitikko luottaa virkamiehiin, joilla usein on jäsenkirjan avulla tai ilman sitä hankittu luottamussuhde valmistelun tilaajaan. Kansanedustajaa puolestaan saattaa kiinnostaa enemmän jäsenyys ja yhteiskuntasuhteiden hoitaminen valtionyhtiön hallintoneuvostossa kuin jäsenyys työläässä komiteassa tai toimikunnassa.

Tärkeä
varhaisvaihe

Tutkimuksin on osoitettu, että esivalmistelun suorittava toimielin tai henkilö on lakiehdotuksen sisällön suhteen ratkaisevassa asemassa. Etenkin silloin, kun säädetään uudella, ennen sääntelemättömällä alueella, on ensimmäisellä valmisteluvaiheella ratkaiseva merkitys lain tulevan sisällön ja muodon kannalta. Siihen liittyviä yksityiskohtiakin - rakenteellisesta kokonaisuudesta puhumattakaan - on sitä vaikeampi muuttaa, mitä myöhäisemmästä käsittelyvaiheesta on kysymys.

Eduskunta on suvereeni toimija tekemään lakiehdotukseen kuinka suuria muutoksia tahansa. Käytännössä sen on ongelmallista tehdä syvälle käyviä muutoksia useat käsittelyvaiheet jo läpikäyneeseen ehdotukseen.

Alan ministeri on käytännöllisesti katsoen ainoa henkilö, joka voi osallistua lakiehdotuksen käsittelyyn sen kaikissa vaiheissa. Vaikka ministeri tarmokkaastikin paimentaa ehdotuksen valmistelua, ei se takaa, että edes kaikki hallituspuolueidenkaan kansanedustajat saavat riittävästi tietoa valmisteltavasta säädösehdotuksesta.

Kansanedustajat
komiteatyöskentelyyn

Vaikka edustajien edellytyksiä hankkia tietoja myös valmisteltavina olevista asioista on kohennettu, on syventyminen toisessa organisaatiossa tapahtuvaan valmisteluun käytännössä hankalaa. Omakohtainen osallistuminen esivalmisteluun antaa parhaat mahdollisuudet nähdä sen kokonaisuuden, jonka lainvalmisteluprosessi muodostaa. Ruotsissa on havaittu, että kansanedustajien osallistuminen komiteavalmisteluun toimii tehokkaana perehdyttämiskouluna lainsäädäntötyötä varten.

Kansanedustajien tähänastista laajempaa osallistumista lakiehdotusten valmisteluun jo komiteavaiheessa puoltaa myös se, että eduskunnan jäsenten resurssit ovat merkittävästi kasvaneet viimeksi kuluneen vuosikymmenen aikana.

Informaatioteknisten uudistusten vuoksi edustajien henkilökohtaiset tiedonhankintavalmiudet ovat jatkuvasti parantuneet. Olennaisen lisäresurssin edustajat saivat henkilökohtaisten avustajien järjestelmän myötä muutama vuosi sitten. Myös äsken tullut palkankorotuskin lienee kohentanut parlamentaarikkojen työmotivaatiota.

Varhemmin tiuhaan tapahtuneet hallitusvaihdokset tekivät komiteavalmistelun turhauttavaksi. Pysyväisluontoinen siirtyminen laajapohjaisiin, koko vaalikauden istuviin enemmistöhallituksiin on muuttanut tilannetta ratkaisevasti. Hallituspohjan pysyvyys takaa nyttemmin riittävän pitkäjänteisyyden lainvalmisteluorgaaneille.

Tiedonkulku
paranee

Suorat yhteydet valmisteluelimistä eduskuntaryhmiin parantavat luontevaa tiedonkulkua hallinnon ja edustajien välillä. Lakiehdotukset eivät pääse yllättämään kansanedustajia. Näin myös eduskuntaryhmien monipuolinen asiantuntemus pääsee vaikuttamaan jo siinä vaiheessa, missä se on helpoimmin liitettävissä koko prosessiin.

Lainsäädäntöä koskevan poliittisen ohjauksen merkittävä lisääminen merkitsisi epäilemättä myös vallankäytön vähittäistä siirtymistä ministeriöiden virkakoneistolta poliittisille päättäjille. Parlamentaarisen, kansalaisista lähtevän vallankäytön kannalta tämä olisi askel demokratiaa kohden.

Säädösvalmistelun painopisteen siirtäminen poliittis-hallinnollisen järjestelmän sisällä on toteutettavissa ilman lainsäädännöllisiä muutoksia. Poliittisen elementin vahvistaminen lainvalmistelukoneistossa on näin ollen ratkaisevassa määrin hallituksen ja yksittäisten ministerien käsissä. Kysymys on siten pitkälti poliittisen tahdon asiasta.

Voitto Helander
Valtio-opin emeritusprofessori

Aloita keskustelu tästä jutusta



Viesti lähetetty!

Keskusteluja julkaistaan arkisin kello 9–23 ja viikonloppuisin kello 8–22.
Virhe viestin lähetyksessä.
TS:n verkkokeskustelun säännöt

Turun Sanomien verkkokeskusteluun tulevat viestit tarkastetaan ennakolta. Siksi viestit julkaistaan viiveellä. Keskusteluja julkaistaan arkisin kello 9–23 ja viikonloppuisin kello 8–22. Toimitus voi lyhentää ja muokata kirjoituksia.

Kirjoittaja on juridisessa vastuussa viestinsä sisällöstä. Rasistisia, herjaavia tai ihmisten yksityisyyttä loukkaavia viestejä ei julkaista. Muista hyvät tavat, älä huuda!/HUUDA tai kiroile.

Emme julkaise linkkejä tai mainoksia.

Kirjoita napakasti. Emme julkaise yli 1 800 merkin viestejä. Pysy keskusteluketjun aihepiirissä. Älä yritä muuttaa aihetta.

Toimitus voi harkintansa mukaan sulkea keskusteluketjun.